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刘国柱:贸易战与美国对华战略走势

发布时间:2019-01-07来源:作者:刘国柱911

2018年以来,特朗普政府以美国对中国存在巨额贸易逆差、中国侵犯美国知识产权、让美国受到来自中国的不公平竞争等为由,对价值500亿美元的中国商品加征了25%的关税,另外对价值2000亿美元的中国商品加征了10%的关税。美国通过加征关税行动向中国发起了史无前例的贸易战。透过美中经贸关系的现状、特朗普政府上台以来在对华经贸领域推出的各种政策、美国在贸易战中对中国提出的诉求等,可以大致窥见美国对华贸易战的实质以及美国对华战略与政策的走势。


美国在对华经贸活动中并未吃亏

从竞选总统开始,特朗普就一直在攻击中国对美国贸易存在巨额顺差,占了美国的便宜。美国副总统彭斯在哈德逊研究所的演说中强调,中国成长为世界第二大经济体,“在很大程度上是由美国在中国的投资所推动的。而中国却采用了一系列与自由和公平贸易相悖的政策手段……造成了美国的贸易逆差”。彭斯据此认定“是美国重建了中国”。特朗普的前战略策划师班农更是将中国以出口和投资为主要发展模式的经济增长归结为“美国工人阶级和中产阶级……资助的”。在特朗普政府看来,似乎中国通过对美贸易盘剥了美国,并造就了中国的崛起。然而,美国对华贸易逆差并非中国对美国进行商品倾销,而是美国卖到中国市场的商品太少了。出现这一状况既是美国经济结构的必然结果,也是美国对华贸易政策限制造成的。

第二次世界大战后,美国主导建立了以美元为结算单位的多边贸易体系,这个体系随着冷战的结束逐渐成长为世界贸易体系,美元的强势地位得以确立。而美国国内资本借助美元的强势地位也开始了在世界范围的扩张,资本扩张成为战后美国对外经济扩张的核心内容。随着越来越多的美国企业走向海外,利用其他国家的科技研发能力、廉价劳动力或资源从事生产活动,美国国内制造业逐渐空心化,经济结构也随之发生了根本性的变化。今天美国服务业已经占整个美国经济总量的84.4%,而留在美国国内的制造业仅仅以硅谷为核心的高科技行业和少部分传统制造业,占美国经济总量的10%左右。这意味着美国已经没有多少可供出口的商品了。

此外,美国国会还基于冷战思维,对向中国出口的商品,尤其是高端集成电路产品、高速计算机、精密机床等技术密集型产品进行了非常严格的限制,自己关上了向中国出口的大门,削弱了美国本就不太强大的对华出口能力。

同时,美国对华贸易逆差主要表现在货物贸易领域,但美中贸易并不仅仅是货物贸易,还包括服务贸易。强大的服务业使得美国在对华服务贸易领域有着较大的优势,2017年美国对华服务贸易的顺差是541亿美元。但特朗普政府对美国的服务贸易顺差选择了视而不见。

此外,贸易只是美中经贸关系的一部分,美国企业在中国的分公司如通用、福特、苹果等,每年在中国的销售额远远大于中国企业在美国分公司的在美销售额。如2015年,美国企业在中国的分公司在华销售额高达4814亿美元,而同年中国企业在美国的分公司在美销售额只有256亿美元。美国企业的优势非常明显。如果将货物贸易、服务贸易以及两国企业分公司在对方国家的销售额加总计算,两国经贸关系差额几乎可以忽略不计。

另外一个不容忽视的事实是:美国每年从中国进口的商品中,有相当大一部分是美国企业在中国分公司或代工厂制造的产品。如在美国市场上销售的苹果系列产品,基本上是在中国的代工厂制造的。根据世界贸易规则,这些产品属于中国制造,并被计入中国对美国的贸易顺差中。但此类商品却是美国公司的产品,产品的绝大部分利润落入了美国公司手中。

其实,美国精英阶层对中美经贸关系实际情况都非常清楚,中国对美国输出的是物美价廉的商品,反过来又把赚到的美元用于购买美国国债。美国得到的是双重好处。

国国会基于冷战思维,对向中国出口的商品,尤其是高端集成电路产品、高速计算机、精密机床等技术密集型产品进行了非常严格的限制,自己关上了向中国出口的大门,削弱了美国本就不太强大的对华出口能力。图为美国国会大厦。


美国发动的是经济战而不仅仅是贸易战

自特朗普政府上台以来,中美双方围绕经贸问题已经进行了多轮不同级别的磋商。通过美国方面在谈判中对中国提出的要求,美国总统特朗普、总统经济顾问库德洛、贸易代表莱特希泽、总统贸易顾问纳瓦罗等在不同场合发表的言论以及美国国会、相关政府机构所提出的各种报告,可以看出,尽管贸易问题是美中双方交锋的焦点之一,但绝对不是斗争的全部,甚至可能不是最为关键的内容。笔者认为,当前美中在经贸领域的斗争主要集中在以下五个方面。

第一,美国对中国存在的贸易逆差问题。特朗普政府希望中国采取适当措施,明显减少美国对中国的贸易逆差。美国要求中国每12个月减少1000亿美元的对美贸易顺差,到2020年底,同2018年底相比,中国要减少至少2000亿美元的对美贸易顺差。

第二,消除一切关税壁垒。美国认为,世界贸易组织(WTO)在关税标准方面将世界上的国家区分为发达国家和发展中国家是不恰当的,像中国这样的国家就是充分利用了世界贸易组织的规则,在诸多行业对来自美国的商品征收高额关税。在美国看来,中国早已不属于传统意义上的发展中国家,但依然维持着较高的税率,如与美国相比,中国进口商品的平均税率是美国的3倍,而汽车的进口税率甚至达到了美国的10倍。所以,美国要求中国将“所有非关键部门的”关税降到不高于美国的水平。

第三,消除一切非关税壁垒。特朗普政府认为,中国的非关税壁垒起码表现在两个方面:一是中国在市场准入方面有严格的限制,如中国禁止进口家禽等美国农产品,切断了美国农场主和农民的主要商品市场;二是中国政府通过政策和法令,对外国在华投资设置了种种障碍和限制,禁止外国资本进入一些产业领域,在另外一些领域则存在严格的股权限制。所以,特朗普政府要求中国政府扩大市场准入,取消一切对在华经营的外国公司的投资限制,包括外国公司在中国本地合资公司的股权上限。

第四,要求中国停止一切所谓侵犯或盗窃美国知识产权的做法。根据美国2018年《特别301报告》,美国认定中国通过下列手段,在持续侵犯美国的知识产权。一是中国利用外国所有权限制,包括合资规定、股权限制和其他投资限制,要求或施压美国公司向中国实体转让技术;二是中国的技术监管制度以非市场为基础,迫使美国公司向中国企业发放技术许可,而这些条款有利于中国的接收方;三是中国指示并辅助中国公司系统性地投资和收购美国公司和资产,以获得尖端技术和知识产权,并且向中国政府产业规划中的重点产业进行大规模技术转让;四是中国进行并且支持对美国公司的计算机网络进行未经授权的入侵和盗窃。此等行动让中国政府未经授权即可获取知识产权、商业秘密或保密商业信息。

第五,中国政府不得资助《中国制造2025》相关产业领域的发展。特朗普政府认为,2015年中国推出的《中国制造2025》发展规划,通过政府的政策支持和财政补贴,支持了相关产业和技术领域的发展,并“清楚地表明了中国从外国人手中夺走国内和国际市场份额的目标”。这对美国的私人企业构成了不正当和不公平的竞争。故而特朗普政府要求中国立即取消对《中国制造2025》所确定的十个高科技制造业部门的财政补贴和其他政府支持。

在特朗普政府对中国提出的这五个方面的诉求中,贸易逆差问题与所谓的关税壁垒问题属于贸易战的范畴,其他三个方面已经远远超过了贸易战的范畴,特朗普政府试图将战火延伸到更为广泛的经济领域。尤其是要求中国取消对外国投资领域的限制和股权限制、要求中国政府不得为《中国制造2025》所涉及的十大产业领域提供政策支持和财政补贴等问题,远非贸易战所能囊括,而是已经上升为经济战。正如特朗普前战略策划师班农所言:“这不是贸易战……我们正在和中国打经济战,中国一直处于与西方的经济战争中。”

特朗普政府对中国发动贸易战最根本的原因就是中国综合实力的迅猛增长,而美国必须阻止至少迟滞中国实力增长的步伐。经过40年的改革开放,中国实现了跨越式发展:2010年,中国成为世界第二大经济体;2012年,中国成为世界第一货物贸易大国和第一大制造业国家;人民币成为世界贸易的第二大结算货币,并成为国际货币基金组织SDR篮子的成员货币;中国还是全球科技进步最快的国家之一;国家综合实力的壮大使得中国日益成为全球经济、贸易、金融规则改革或制定的重要参与者。作为全球发展最为迅猛的国家,中国自然会面临守成大国美国的打压。今天美国对中国发动的贸易战,就是要阻止中国崛起的步伐。2018年8月21日,特朗普在西弗吉尼亚州的演讲,基本上诠释了美国发动贸易战的真正意图。他在演讲中指出:“我刚上任时,大趋势是中国要在短时间内超过美国了。而现在,不可能发生这种事情。”

具体讲,通过这场贸易战,美国要阻止中国经济由大变强。所以,美国把对中国贸易战的矛头首先对准了《中国制造2025》。《中国制造2025》是中国政府为实现制造业强国目标而制定的发展规划和行动纲领,其中包括发展新一代信息技术产业、人工智能技术、新能源技术等十个重点领域。特朗普政府认为,中国的目标是“继续中国政府主导的方针,以建立具有国际竞争力的国内公司……让国内公司取代外国公司成为关键技术和产品的设计师和制造商”。《中国制造2025》将“主导推动中国未来经济增长的新兴高科技产业,但这会损害美国和其他许多国家的经济增长”,所以,美国第一轮对华商品加征关税清单,所涵盖的就是《中国制造2025》相关产业领域,具有非常强的针对性。

同时,特朗普政府还希望通过贸易战制造寒蝉效应,推动资本撤离中国,拉低中国的发展速度,给中国经济及社会制造问题。所以,目前发动的贸易战其实质是经济战。


贸易战背景下美国对华战略环境转变与政策走势

美国挑起贸易战既反映了美国国内对华战略环境的变化,也反映了特朗普政府对华大战略的调整。美国国内对华战略环境的最大变化就是出现了形形色色的“修正主义”思潮,即修正以往战略界和建制派的对华战略和政策。这种“修正主义”思潮以及对美国对华战略与政策的影响起码表现在两个方面。

其一,在“修正主义”思潮影响下,美国战略界及建制派的看法发生转变,认为随着中国的崛起以及中国在国际政治舞台上的作为,中美关系的发展已经到了一个新的转折点,需要重新思考美国的对华大战略和中美关系。尽管美国政界及智库对未来美国对华大战略及美中关系走向并未形成一致看法,但总体趋于悲观,平衡甚至遏制中国影响力的呼声日渐抬头,反映在美国对华政策上就是逐渐将中国定位为美国的战略竞争对手。

2015年3月,美国前副国家安全顾问、小布什政府驻印度大使罗伯特·布莱克威尔和小布什政府国家安全委员会成员阿什利·特利斯发布了《修正美国对华大战略》的报告。他们认为,美国与中国接触的政策是在加强这个美国竞争对手的实力,这一政策不能再持续下去了。他们呼吁:“对中国采取一项新的大战略,以平衡中国实力的崛起,而不是继续协助其崛起。”在这一过程中,他们不再强调支持与合作,而更多地强调压力和竞争,甚至认为,“激烈的美中战略竞争已成为新常态。”这一结论比特朗普政府的类似论断还要早两年多。

这种“修正主义思潮”体现在美国大战略上就是,特朗普政府2017年底和2018年初分别颁布的《美国国家安全战略》和《美国国防战略报告》将中国列为美国最主要的战略竞争对手和挑战者。报告认为中国正在试图“挑战美国的地缘政治优势,并试图将国际秩序向对其有利的方向扭转。”特朗普政府颁布的这两个战略性文件,完成了美国对华战略定位的修正。

对华贸易战正是美国将中国作为战略竞争对手在经济领域的反映。美国在贸易战中对《中国制造2025》发展规划提出的过分要求,所担心的正是中国制度优势可能带来的对美国目前技术与产业优势的挑战;美国对中国在知识产权领域的无端指责,同样担心的是美国对华技术优势的流失;而对于中国留学生赴美留学专业的限制,更是体现了美国对中国所谓获取美国技术长远的担忧。

其二,改革开放40年来,中国逐渐融入国际社会,但并未按照欧美国家期待的方向发展,更没有出现欧美国家所期待的变化尤其是国内政治变化。这在美国等西方国家的政界、智库和学术界已经形成较为广泛的共识:美国长期奉行的对华政策已经失败。这样的现实需要美国重新审视并修正其对华政策,建立一个更强大、更持续的对华战略。在2017年11月1日美国智库布鲁金斯学会举办的一个政策研讨会上,参加讨论的智库学者从不同角度分析了这一问题。瑞安·哈斯指出:美国国内普遍认为,过去三十多年来美国所奉行的战略没有达到人们的预期。中国的崛起并没有按照美国的战略来进行改革。另一位学者米拉·胡珀也认为,中国并没有像美国想象的那样走向自由化。奥巴马政府时期负责东亚和太平洋事务的前助理国务卿科特·坎贝尔、曾经担任美国前副总统拜登副国家安全顾问的厄利·拉特纳也联合撰文称:美国一直期望能够决定中国的进程,但总是过高估计自己的能力……外交和经济接触并没有带来中国政治和经济上的开放……自由的国际体系并没有像预期的那样可以诱惑或是制约中国。中国在追求自己的发展道路,而在这个进程中,美国的一系列期待落空了。

鉴于通过接触政策改变中国的愿望落空,建制派要求美国政府重新审视并修正美国的对华战略与政策,建立一个新的、更强大、更持续的对华战略。特朗普政府要求中国取消一切非关税壁垒,停止对外国投资执行“技术换市场”的做法,要求中国政府停止为《中国制造2025》提供政策支持和财政补贴,都反映了美国对华战略和政策的修正和调整。

可见,无论是美国国内对华战略环境还是特朗普政府对华战略的调整,都反映出中美关系已经进入了一个新的时期。这一时期的重要特征就是中美双方结构性矛盾日益突出,尤其是崛起大国与守成大国之间的矛盾,两种不同经济制度、发展模式与理念的矛盾与冲突,将取代传统中美关系中的“日常性麻烦”,成为影响中美关系中的主要因素。

(本文作者:刘国,浙江大学世界史所暨美国研究中心教授。文章来源:《当代世界》2018年第11期,转载于搜狐2018年11月19日,注释略)