内容提要：“城”和“乡”是城市体系中的两个关键主体，县级小城市介于两者的过渡地带，是城市体系内大中小城市良性互动和协调发展的重要节点。部分县级小城市陷入“小城市病”发展困局。应助力民营经济成为小城市经济发展的主体，以民营经济为突破口发展县域特色经济。
改革开放以来，从“六五”时期“抓小控大”、“七五”到“九五”时期“大中小并举”、“十五”时期“大中小并进”，历经四十年的探索和调整，我国确立了新时代中国特色新型城镇化道路。党的十九大报告指出，“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”。在建设现代化经济体系的背景下，城市体系内大中小城市的良性互动和协调发展，尤其是县级小城市的可持续发展，已经成为新型城镇化战略取得成功的关键环节之一。
部分县级小城市陷入“小城市病”发展困局
衡量县级小城市的发展质量高低，基本原则应该是产业兴旺、生态宜居、治理有效、生活安定等四个方面。探索县级小城市经济发展的新模式，使县级小城市兼具产业支撑和就业吸引力，对于改变人口向大城市过度集中的趋向、加快农村转移人口市民化、实现更高质量的城镇化具有重要意义。然而，目前大多数县级小城市发展面临着产业发展乏力、基础设施建设滞后、吸纳人口过少等问题的困扰，部分县级小城市陷入了“小城市病”困境，导致城市发展难以达到基础设施和公共服务的规模效益门槛，吸纳产业和人口的能力受到抑制，陷入了经济效率低下和资源利用浪费的恶性循环，部分县级小城市甚至出现了空城化和市容萧条的局面。
当前困扰县级小城市发展的因素，归纳起来主要有以下几个方面。
第一，县级小城市的现代市场体系发育相对滞后。改革开放初期，县级小城市曾经是中国最具发展潜力的行政单元，家庭联产承包责任制的农业组织、乡镇企业和地方国营企业等是彼时“自下而上”式市场经济的领头羊。随着国企改革和“抓大放小”政策的调整，县级企业和乡镇企业体量小、机制灵活等竞争优势受到抑制，反而受到融资困难和市场信息相对迟滞的制约，难以与宏观经济结构调整保持同步，逐步陷入发展困境。与此同时，受到区位条件、资源禀赋等先天条件的制约，加上行政区划的限制，县级小城市的资源配置能力受到体制的束缚，资本、技术、信息、人才等要素难以在县级小城市形成聚集和融合，对于县级小城市提升经济活力和产业竞争力形成了极大的制约。
第二，县级小城市面向的农村市场发育相对迟缓。长期以来，由于受生产要素、自然条件以及发展历史等因素的制约，我国大部分地区农村居民收入仍然停留在满足基本消费需求的水平，多元消费市场发育迟缓，农村市场在国内市场中所占份额趋于下降。由于现行土地制度、户籍制度、城乡二元体制残余的影响，农村转移人口的市民化进程困难重重，又进一步制约着农村消费需求的扩大和农村市场的发育，导致农村市场对于县级小城市产业发展的支撑作用受到抑制。
第三，县级小城市的发展模式相对僵化。除了外部的客观因素困扰，县级小城市自身往往面临内源性增长能力不足的制约，存在着目标定位不准、发展模式僵化等问题。不少县级小城市违背城市发展规律，片面走“以地谋发展”的道路，土地开发盲目冒进，由于产业发展乏力，吸纳人口和就业的能力不足，造成房地产供给过剩，人为加大了造就“鬼城”的风险。还有一些县级小城市基础设施建设滞后，公共服务供给不足，城市治理模式僵化，导致文化氛围匮乏，生活方式庸碌化，缺乏对人才、资金等要素的吸引力，甚至出现治安状况恶化等社会问题，城市发展陷入“小城市病”困境。
以民营经济为突破口，破解小城市发展困局
推动县级小城市可持续发展，应当让民营经济成为小城市经济发展的主体，以民营经济为突破口，发展县域特色经济。民营经济是中国特色社会主义市场经济不可缺少的组成部分。党的十九大报告指出，“支持民营企业发展，激发各类市场主体活力”。习近平总书记在2018年9月份视察东北经济时强调，“毫不动摇地鼓励、支持、引导、保护民营经济发展”。改革开放四十年来，东部沿海地区的经验更是表明，民营经济是最能适应市场经济规律的经济形式，是区域经济发展的最有创新活力的经济主体，也是创造市场活力、拉动经济增长的重要市场力量。
民营经济与县级小城市的发展阶段具有多层面的契合之处。
首先，县级小城市通常处于城市体系内资本、技术、人才要素流动的末梢，自主吸引资金、人才、技术的能力相对较弱，而民营经济却大有用武之地。可供县级小城市选择的策略就是从挖掘和吸引民间资本，发展民营经济入手。相比于国有经济，民营经济完全按照市场规则运作，可以充分利用当地的内源性资源，通过专业化分工协作，迅速形成独具特色的根植性产业链或产业集群。由于县级小城市大多以规模零星的配套性产业和劳动密集型产业为主，进入门槛较低，有利于民间资本迅速进入。
其次，县级财政实力有限，难以支持大型工业企业，发展民营经济是县级小城市的现实选择。由于各类金融机构的信贷政策普遍向大中型城市和大中型企业倾斜，小城市的国有经济面临愈来愈严峻的资金短缺问题。民营经济具有以经济效益为导向、高灵敏的市场反应、高效率的企业运作等优势，可在很大程度上克服资金短缺的困扰。民营经济大多是本土经济，对当地资源和人脉关系的依存度高，具有较强的根植性，外迁倾向小，可为当地财政提供稳定的税源。
最后，大部分县级小城市的基础设施建设滞后，要素聚集功能不足，第三产业发展薄弱，民营经济可以弥补服务业发展的不足，对于扩大就业、改善民生具有不可替代的重要作用。民营经济能够广泛调动和激发民众的创业热情，以创业带动就业，发展进入门槛较低的二三产业，可以为劳动技能较低的农业转移人口提供更多的就业岗位，最大限度地吸纳农业转移人口。与此同时，民营经济所从事的二三产业，有利于增加小城市的公共产品供给，增强宜居程度，为改善民生作出积极贡献。
当前，经济发展较好的县级小城市，往往是民营经济活跃、繁荣的地方，譬如杭州市萧山区、诸暨市、义乌市。只有大力发展民营经济，推进投资主体多元化，培植适应市场经济的微观主体，通过制度创新激发县级小城市的经济活力，走向高质量发展，才能破解当前的发展困局，把县级小城市培育成为新的经济增长点。
县级小城市发展民营经济的关键举措
第一，发展民营经济要以打造特色产业为目标。县级小城市发展民营经济，要尽量避免“趋同”，因地制宜选择主导产业，形成产业化、规模化经营，不断延长产业链，增加附加值，打造县级小城市的特色产业优势。县级小城市的交通区位条件和要素聚集能力不同于大城市，要注意和大城市错位发展，找准自身在城市群中的定位，避免同质化竞争。县级小城市选择主导产业，应当以承接大城市的经济辐射和区域性产业转移为导向，与大城市的产业发展形成配套和互补。在现实中，不少特色小镇出现在大城市的附近，就是大城市的空间溢出效应的体现。县级小城市的产业发展仍然要注意利用大城市的空间溢出效应，这样才能与大城市形成良性互动的局面。县级小城市肩负着连接城市和乡村的重要功能，在乡村振兴战略中承担着重要的作用。县级小城市的主导产业选择要注意与乡村振兴战略相结合，服务农村居民，服务于农村公共产品供给，带动乡村的产业兴旺。县级小城市的产业发展与广阔的农村市场相结合，才能找到更加坚实的市场支撑。
第二，以制度创新为发展民营经济保驾护航。制度创新是小城市发展的原始动力。上个世纪八十年代初的家庭联产承包责任制，极大地解放了农村生产力，促进了以农业为主的小城镇发展。上世纪九十年代中期，乡镇企业异军突起，直接促进了小城市经济迅速崛起。进入全面深化经济体制改革的新阶段，进一步的制度创新对于小城市发展显得尤为重要。为了实现“人的城镇化”，加快农业转移人口的市民化，实现县域范围的农民、农民工的城市融入，深入推进制度创新势在必行。当前，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系进入了新的发展阶段，承包地“三权”分置、农业产业化经营、培育新型农业经营主体、深化农村集体产权制度改革、小企业产权制度改革等制度创新渐次展开，必将为乡村振兴战略和新型城镇化道路的成功探索带来新的制度保障。为了使县级小城市走出发展困局，迫切需要深入推进制度创新，建立健全适应新型城镇化战略和地方经济发展实际的小城市发展体制机制和政策体系，激发民营经济发展活力，将县级小城市的发展潜能最大限度地释放出来。
第三，充分发挥地方政府的引导协调作用。县级小城市发展民营经济，离不开地方政府的引导和协调。地方政府在发展民营经济中应当做好以下引导和协调的工作：做好产业发展规划，合理选择特色产业项目。这就要求地方政府在针对发展历史、区位特征、资源禀赋、文化传统等开展充分调研、全面分析的基础上，把当地竞争优势和市场需求趋势有机结合起来，制定小城市的产业发展规划，突出民营经济的主体地位，引导民间资本积极组建符合小城市经济发展战略的企业集团。
加快政府职能转变，优化民营经济的发展环境。地方政府应充分重视和发挥民间资本的作用，创造有利于民营经济发展的环境，把民营经济作为最具活力的增长点来抓。对于确定要发展的特色产业，尽可能实行资源倾斜配置政策，对民营经济给予大力扶持和帮助。规划建设产业园区，引导和组织民营企业向产业园区集中，提高企业进入市场的组织化程度，以大企业大集团为龙头，以中小企业为骨干，以初创小企业为基础，形成市场开发与竞争的整体优势。积极开展招商引资活动，鼓励吸引外商进入园区投资，不断扩大民营经济发展规模。建立健全民营企业服务体系，包括信用担保体系、信息服务体系、市场开拓服务体系、技术创新体系和企业培训体系等。为了吸纳更多的民间资本，促进投资主体多元化，应以中小企业信用担保体系建设为重点，解决民营企业融资瓶颈问题。地方政府应通过各种媒介宣传创业和鼓励创业，开放优惠政策，引进更多的创业资源，营造良好的创业氛围。在发展民营经济的过程中，地方政府应承担起“店小二”的角色，积极为企业排忧解难，建立融洽的政商关系，靠优质的公共服务而非单纯的政策红利吸引和留住企业。帮助民营企业做好特色品牌的宣传和市场推广。通过网络、展会、自媒体等多种渠道，拓宽受众市场，一方面有效拉动起对特色产品的市场需求，另一方面扩大品牌的知名度和影响力，使特色产品“走出去”，积极寻求外部的资金和技术支持，最大限度地调动可用资源。
工作重心下移到农村，注意发挥农民在发展民营经济中的作用。县级小城市辐射广大农村区域，应将扩大农村消费作为民营经济的主要着力点，在加快农民向二三产业转移的同时，逐步增加农村非农产业的规模。加强农村基础设施建设，增加农村公共产品供给，不断提高农业劳动生产率，把更多闲置劳动力从农业生产中解放出来。加强农民的职业技术培训，提高农民的综合素质和就业能力，实现农业转移人口的迅速“再就业”，促进农业转移人口的市民化。
（作者：张蔚文，浙江大学公共管理学院副院长、教授，浙江大学新型城镇化研究中心主任；石敏俊，浙江大学公共管理学院城市发展与管理系主任，浙江大学求是特聘教授。文章来源：《人民论坛》12月4日）