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区域发展时与势

发布时间:2021-02-05来源:新华社作者:董雪兵 赵传羽0

新中国成立70多年尤其是改革开放40多年来,我国区域发展取得了巨大成就:区域板块多彩纷呈、城乡融合成效显著、脱贫攻坚胜利收官、陆海统筹深入推进、双向开放全面加速,各区域呈现出你追我赶、奋勇争先的发展势头。

与此同时,由于各区域发展基础、发展动能不同,区域发展不平衡、不充分的现象依然比较突出。尤其是近年来,南北分化逐渐成为区域分化主要表现形式,备受关注。

对此新现象,我们不仅要充分认识我国区域发展的战略新导向和新态势,更要深入思考新阶段的新思路和新举措,以高质量推进区域协调发展、缩小南北分化态势,为构建新发展格局夯实基础。


新导向:从均衡发展协调发展

新中国成立后,我国区域发展战略不断演进。梳理起来,先后经历了区域均衡发展、区域非均衡发展、区域发展总体战略和区域协调发展这四个阶段。

1949年至1977年,可谓区域均衡发展阶段。

新中国成立之初,在西方封锁、经济极度落后且生产力布局极不均衡的条件下,为保障国家战略安全,中央政府实行以一五计划、三线建设等为代表的一系列国民经济布局规划,推动生产力逐步向内陆均衡布局,形成全国工业布局相对均衡,各大经济协作区自成体系、相互促进的区域发展格局。

在此阶段,新中国成立初期沿海与内地生产力布局畸重畸轻的局面得到有效改观,但区域主体发展能动性受限,沿海地区比较优势未能充分发挥。

1978年至1999年,是区域非均衡发展阶段。

改革开放初期,为解放和发展生产力、加快区域经济发展,中央政府采取非均衡发展战略,采取设立经济特区、开放沿海城市等区域政策,加之财政包干制等财政政策,极大地激发了区域发展主体竞争活力,形成沿海地区先走一步、率先发展,进而带动内地发展的格局,实现中国经济腾飞。但在此阶段,东部地区与西部地区发展差距逐步扩大,地方保护主义、恶性竞争现象频发。

第三个阶段从2000年至2012年,为区域发展总体战略阶段。

进入21世纪,区域发展差距不断加剧,区域间恶性竞争造成的诸侯经济严重阻碍市场一体化进程,区域发展失衡问题开始制约我国可持续发展。由此,党中央提出区域发展总体战略,相继做出推进西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起、鼓励东部地区率先发展等战略部署,推动形成东中西相互促进、优势互补、共同发展的区域格局。

随着这些重大战略的实施,区域差距扩大的趋势得到有效遏制,区域发展协调性不断增强。

2013年至今,是区域协调发展阶段。

党的十八大以来,面对我国经济换挡升级的新形势,党中央提出新发展理念。其中,协调发展注重解决发展不平衡问题,它既是治国理政的基本发展理念之一,更是推进区域发展的基本要求。

党的十九大作出中国特色社会主义进入新时代”“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾的重大论断,并提出高质量发展的要求。在此思想指导下,党中央对地区、城乡、陆海等多维度的区域类型进行统筹规划,相继做出一带一路建设、京津冀协同发展、长江经济带、粤港澳大湾区、长三角一体化、黄河流域生态保护和高质量发展、成渝地区双城经济圈等重大区域发展战略,加之精准扶贫、城市群建设、乡村振兴等战略举措,构建了连接东中西、贯通南北方的多中心、网络化、开放式的区域协调发展新格局。

在此阶段,各区域比较优势充分发挥,短板薄弱环节不断补强,区域发展呈现增速加快、结构优化、协调推进的良好态势。

站在两个一百年的历史交汇点,全面建成小康社会已经取得伟大历史性成就,全面建设社会主义现代化国家的新征程已经开启,高质量推进区域协调发展已成为我国区域发展新导向,这为破解各类区域问题提供思想遵循与行动指南。




新态势:政策更加多元

区域发展是一个动态的演进过程,各地发展基础、发展动力等存在差异,导致区域发展路径不同、发展结果迥异。进入新发展阶段,我国区域发展呈现出相应阶段的新态势。

首先,发展格局不断完善。

我国总体上已构建起以西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起、鼓励东部地区率先发展的区域发展总体战略为基础,以京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展三大经济社会区域发展战略为引领,以长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展两大流域区域发展战略为重点的多层次、多领域、全方位的区域发展格局。随着区域发展格局的不断完善,各区域比较优势充分发挥、东西南北中联动协调的发展势能正进一步显现。

第二,新老现象交织并存。

尽管我国区域协调发展取得显著成效,区域发展差距扩大势头逐渐减缓,但区域分化新现象不断涌现,且与老现象交织并存,成为当前推进区域协调发展的难点与堵点。

这些难点与堵点包括:东西差距并未实质改善,东富西穷的发展面貌并未根本改观;南北分化现象愈加明显,呈现出经济增速南快北慢、经济份额南升北降的发展态势;板块内部各省份、各地区分化加速,尤其是西南、西北分化现象引起广泛关注;老少边穷等问题区域发展仍旧困难,收缩型城市成为区域发展新问题,城市综合承载力有待提升等等。

第三,政策措施更加多元。

区域差距是各地地理环境、资源禀赋、发展基础、发展动力等多种因素作用的结果,是经济发展的自然现象与必然结果。随着对区域发展规律认识的不断深化、发展理念的不断升华,区域协调发展政策已改变传统财政补贴、用地倾斜等做法,着重细化政策单元,立足区域发展实际,分类指导、精准施策,更注重有的放矢而非大水漫灌;区域协调发展也摆脱单纯追求经济增长的局限,转向基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民生活水平大体相当等多维目标。


新现象:南北分化加剧

虽然区域分化是区域发展的必经过程,但区域分化在不同阶段表现形式并不相同。在第三阶段,也就是区域发展总体战略阶段,东西差距是区域分化主要表现形式,但近年来,南北分化逐渐成为区域分化主要表现形式和热点现象。

从经济层面看,1978年南北经济总量份额分别为53.7%46.3%2019年该指标分别为64.6%35.4%,南北差距不断拉大。

从城市层面看,随着南方的深圳、苏州、佛山、东莞等城市陆续崛起,北方传统经济强市如长春、鞍山、哈尔滨、石家庄等陆续掉队,1978年至2020年经济排名前20的城市中,北方城市从11个降至5个,其中前10的城市从6个降至仅剩北京1个。

从城市群层面看,长三角城市群和珠三角城市群发育比较成熟,上海、广州、深圳与周边地区经济融合度较高,成为区域发展重要增长极,呈现众星拱月的繁荣景象。相比之下,北方仅有京津冀城市群在发展能级上与之相当,但京津冀各城市处于相对孤立状态,对区域发展辐射带动作用有待提升。

此外,还有多种指标表明南北分化正加速演进,若不防微杜渐、及时调整,南北差距将会继续拉大。

从区位条件看,南方各省份港口众多、海运便利、发展承载力高、经济腹地广阔,利于产业、人口集聚。

从产业结构看,南方地区产业转型升级起步早、成效好,形成了产业发展良性循环,北方地区因对重化工业、资源型产业等的路径依赖导致产业转型升级艰难。

从创新要素看,南北各地对科技创新和高端人才等的重视程度不同,导致创新要素向南方不断集聚。

从开放程度看,基于良好的自然条件、人文优势、历史机遇和开放政策,南方地区经济对外开放程度明显领先于北方,使其深度融入全球分工格局。

从制度环境来看,南方各省份市场化改革进程起步早、发展快,营商环境优越、市场经济发达,北方各省份发展观念保守、市场化改革滞后、营商环境有待改善。




围需要新思路新举措

南北分化既有其发展客观性,也有其历史必然性。在新时代,为缩小南北分化态势、推动区域协调发展,亟需以南北联动发展为目标,谋划新思路、采取新举措。

首先,需要理性分析、辩证看待。

区域分化是区域发展规律的必然过程。改革开放初期,南方地区充分发挥比较优势,大力发展外向型经济,积极融入全球分工网络,实现了经济起飞。之后,通过深化市场化改革、优化营商环境等措施,不断激发市场活力,在循环累积效应下,产业、人口向南方地区集聚成为必然结果。

基于此,要辩证看待南北分化现象:一方面,各地自然条件、资源禀赋、发展动能等存在较大差异,区域分化是发展过程的必然现象;另一方面,区域发展承受范围内的分化可以增加发展回旋空间,形成区域发展梯度推进和持续增长动力。

第二,要解放思想、深化改革。

思想是行动的先导和动力。北方地区要彻底摒弃等靠要等发展思想,营造想干事、能干事、干成事的良好环境,充分激发内生发展动力;南方地区要牢牢树立大局意识,为实现共同富裕主动担当、积极作为。毋庸置疑的是,深化改革是缩小南北分化态势的唯一路径,北方地区要加快补齐营商环境这一最大短板,大力转变政府职能,充分激发市场活力;南方地区要充分发挥动态比较优势,勇立潮头、再谋新篇,以自身高质量发展带动全国高质量发展。

第三,要三链协同、优化布局。

后疫情时代,全球经济深度衰退、逆全球化暗流汹涌,全球产业链、供应链、创新链从经济效率主导转向经济安全主导,出现了产业链集群化、供应链本土化、创新链自主化演进趋势。南北各地应以此为契机,发挥区域比较优势,围绕三链协同,优化区域产业结构和空间布局,推动跨区域产业梯度转移和承接,形成合理分工、竞争有力的生产力一体化布局,并以生产力一体化带动南北联动发展。中央政府应着力构建畅通有效的南北联动发展新机制,将区域发展位势差转化为区域协调发展内生动力。

第四,要借力数字赋能、缩小鸿沟。

数字技术正在重塑区域竞争格局,数字鸿沟正成为影响区域协调发展的重要因素。

在南北联动发展过程中,应从广度和深度上强化数字赋能,缩小地区间数字鸿沟,让南北各地均能共享数字经济发展机遇,推动发展机会均等化;应加大新基建推进力度,推进传统产业数字化转型,加快大数据产业化应用,着力培育新产业、新业态、新模式;提高政府数字治理能力,并通过数字技术强化南北各地经济、技术联系,为南北联动发展提供有力支撑。

第五,要壮大城市、提高能级。

城市是经济发展的空间载体,城市效能决定着区域经济能级。我国城镇化已进入高质量发展阶段,农村生产要素向城镇流转集聚、经济和人口向大城市及城市群转移集聚已成必然趋势,城市群、都市圈、中心城市正成为区域高质量协调发展的动力系统。

在推进南北联动发展过程中,要将壮大城市与区域协调发展相结合,发挥中心城市、都市圈、城市群对周边地区的辐射带动作用,变大树底下不长草大树底下好乘凉,并借此推动跨行政区、经济区、类型区协调发展。

综上所述,经过70多年的砥砺奋进,我国区域发展在取得伟大成就的同时也面临区域分化问题,这是我国区域发展从一般均衡向高质量均衡迈进的必经阶段,也是我国在社会主义初级阶段的基本国情。

对此,我们要牢牢把握高质量协调发展的战略导向,围绕基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民生活水平大体相当的主要目标,不断谋新篇、开新局、立新功,开启新时代区域协调发展新篇章。

(作者:董雪兵,浙江大学区域协调发展研究中心副主任、浙江大学中国西部发展研究院常务副院长;赵传羽,浙江大学经济学院博士。原载于:新华社《瞭望东方周刊》。)