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何文炯:改革开放以来社会保障制度的演变逻辑

发布时间:2019-02-24来源:中国社会科学报作者:何文炯263

2018年是改革开放40周年,随着改革的日益深入,人们对社会保障功能的理解更加全面,社会保障在国民经济和社会发展中的地位不断提高。如今,社会保障制度已成为国家治理体系的重要组成部分,也成为以人民为中心发展思想的重要体现。


制度基础:国民社会保障权益逐步确立

社会保障是国家在风险管理领域的基础性制度安排,旨在为社会成员提供稳定的预期,以达到国家长治久安之目的。这样的制度,需要以国民的基本风险保障权益为基础。尽管我国的社会保障实践有数千年的历史,但是把社会保障作为国民的基本权益则是最近20多年的事情。20世纪90年代初,国家提出的社会保障事业发展方针是“广覆盖、低水平、多层次”;21世纪初,这一方针的表述变更为“广覆盖、保基本、多层次、可持续”;2012年,党的十八大则将这一表述修改为“全覆盖、保基本、多层次、可持续”。从“广覆盖”到“全覆盖”,虽然仅一字之差,但后者意味着社会保障被确立为全体国民的一项基本权益。2012年,我国历史上的第一个国家基本公共服务规划将社会保障各项目全部纳入基本公共服务范畴,作为政府的基本职责。

20年来,我国社会保障的惠及范围持续扩展。一方面,原先的社会保障项目主要针对国有部门的工作人员和城镇居民,除了救灾救济之外农民很少享受政府提供的其他社会保障待遇。另一方面,改革开放以后持续扩大的非公有制经济部门的劳动群体普遍缺乏社会保险。20世纪90年代后期,国家实行新的社会保险制度,逐步将非公有制经济部门的工薪劳动者纳入职工社会保险制度的保障范围,“扩大覆盖面”是近20年来被高频使用的词汇。进入21世纪之后,国家逐步为农民建立基本医疗保险、基本养老金、最低生活保障、医疗救助、危旧房改造等制度,使得社会保障对象从工薪劳动者扩展到全体国民。

与此同时,国家逐步增加了社会保障项目,以满足社会成员基本风险保障之需求。在社会救助方面,完善了灾害救助制度和特困人员救助制度,建立了最低生活保障制度和医疗救助、教育救助、就业救助、住房救助、司法救助、临时救助、城市流浪乞讨人员救助等专项救助制度,形成了一套新型社会救助制度体系。在社会保险方面,增设了失业保险制度,使工薪劳动者的社会保险项目由4个增加到5个,并逐步把农民工纳入失业保险的保障范围,把农民的生育医疗费用纳入城乡居民基本医疗保险,近年来若干地区又在探索长期照护保险制度。在社会福利方面,普遍实施九年制义务教育、基本公共卫生服务、住房公积金、养老服务等制度,以及多项老年优惠政策、残疾人生活与护理补贴和重度残疾人托养制度。


制度框架:权责渐趋清晰的社会保障体系

从风险管理的历史演进看,社会保障制度是国家干预风险保障市场的结果。改革开放以前,由政府组织实施的社会保障项目不多,但保障水平较高,其主要责任主体是政府和用人单位。随着改革的逐步推进,各社会主体的利益关系日渐明晰,这就要求在社会保障领域明确政府与市场、政府与社会的关系,明确政府、用人单位、家庭和个人的职责。

20世纪90年代,国家逐步厘清了社会主义市场经济的发展思路,并提出要建立多层次的社会保障体系,明确政府组织实施的社会保障项目承担“保基本”的职责,并按照“保障适度”的原则设计社会保障各项目的具体制度。同时,国家通过实施多项政策法规,促进各类补充性保障的发展。2004年,劳动和社会保障部等部门联合发布了《企业年金基金管理试行办法》,旨在使企业职工在享有基本养老保险的基础上可获得第二层次的职业年金。2006年和2014年,国务院先后发布两个“国十条”,鼓励商业保险参与多层次社会保障体系建设。另外,工会等群团组织和一些社会团体积极探索开展若干非营利性风险保障项目,起到了一定的补充保障作用。

在基本保障方面,早先的劳动保险资金全部来自于企业,职工个人不需要缴费;国家机关和事业单位工作人员的社会保障资金全部来自于国家财政,个人不承担缴费义务。改革开放之后,国家实施新的社会保险制度,明确其资金来源于国家、集体和个人,其中工薪劳动者的社会保险基金主要由用人单位和参保人员缴费构成,国家财政给予一定的保费补贴并承担社会保险基金的兜底责任。后来实施的城乡居民基本医疗保险制度和基本养老保险制度的资金,则来自于财政出资、个人缴费和集体补贴,并且财政资金占了大部分。由此,社会保障筹资多元化的机制开始逐步形成。


制度设计:互助共济思维不断深化

从技术层面看,社会保障是集众人之力解除社会成员基本生存和发展后顾之忧的保障机制,不仅能够为全体国民提供稳定预期,而且有助于降低全社会的风险管理成本,因而是公平与效率有机结合的制度安排。改革开放以来,按照共建共享的原则设计社会保障制度,旨在逐步培育互助共济的思维和文化。

一是确立了保险型的社会保障模式。从世界范围看,社会保障模式有福利型、保险型、救助型等多种,其中保险型是社会成员之间直接的互助共济方式。20世纪90年代,我国根据现实国情并借鉴国际经验,明确采用保险型社会保障模式,即以社会保险为社会保障体系的主体,旨在通过社会保险制度解决社会成员所面临风险的基本保障,再以社会救助制度托底,并为老年人、妇女、儿童、残疾人等特殊群体建立普惠型社会福利制度。据此,建立了缴费型的职工基本养老保险、职工基本医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险制度,实现了工薪劳动者社会保险制度的全面转型。

二是逐步扩大互助共济的范围。20世纪90年代,国家实行独立于用人单位之外的新型社会保险制度,使得工薪劳动者的社会保险权益不受本单位经营状况和经济效益优劣之影响,这是把互助共济的范围从用人单位内部扩展到整个统筹地区。后来,又通过提高统筹层次来进一步扩大互助共济的范围。最近,正在筹划职工基本养老保险全国统筹计划,旨在实现全国范围内的互助共济,促进劳动力市场一体化和区域均衡协调发展。在农村,通过财政出资为主的方式,实施最低生活保障、基本养老金和医疗保险、扶贫脱贫和各种专项社会救助制度,实现了纳税人与享受者之间的大范围互助共济。

三是通过完善社会保障制度增强互助共济性。在20世纪90年代,按照社会统筹与个人账户相结合的原则,我国建立了职工基本养老保险和职工基本医疗保险制度,这对于实现职工社会保险制度的转型和平稳过渡产生了积极作用。但这样的制度设计在一定程度上削弱了制度的互助共济性,并在实践中出现了诸多问题。近年来,国家开始注意这一问题,逐步放弃了“统账结合”的提法,并努力寻求完善个人账户制度、优化制度设计的途径。


制度运行:治理理念与规则走向现代化

社会保障是长期性的制度安排,其能否实现永久性持续健康运行,关乎社会成员的风险保障权益,关乎国家长治久安,并直接体现国家治理水平。改革开放以来,我国完善社会保障治理机制,不断提高管理服务水平。从20世纪90年代开始,我国根据本国国情,学习借鉴发达国家先进经验,建立了社会保障治理机制和运行规则。比如,陆续颁布实施了《残疾人权益保障法》《未成年人保护法》《老年人权益保障法》《城市居民最低生活保障条例》《社会保险法》《社会救助暂行办法》和《慈善法》等。这些法律法规的制订完善和贯彻落实,有效保障了社会保障事业的持续发展。

针对社会保障制度运行中出现的基金收支平衡困难和制度运行效率及服务质量不高等问题,我国逐渐重视采用科学方法并改进管理机制。21世纪初,国家提出“可持续”的原则。2012年,提出包括社会保障各项目在内的基本公共服务均等化的思路和实现路径。2013年,提出建立更加公平可持续的社会保障制度,强调社会保险要遵循精算平衡的原则。近年来,进一步提出以标准化促进基本公共服务均等化的思路。2018年,实行了社会保险费征缴体制改革,明确由税务部门负责征收社会保障费。社会保障各相关部门注重便民、快捷、高效的原则,不断改进和完善社会保障服务流程,推广“最多跑一次”。同时,利用大数据、云计算等各种现代化技术手段,以提高服务质量和监督管理水平。

改革开放40年的历程波澜壮阔,社会保障发展成就举世瞩目。在中国特色社会主义新时代,我们应当清醒地看到,社会保障领域发展不平衡不充分的状况还很明显,与人民群众日益增长的美好生活需要和国家治理现代化的目标还有较大差距。因此,必须深化社会保障制度改革,织密社会保障网,切实维护每一个社会成员的社会保障权益,努力实现社会保障从制度全覆盖到人员全覆盖,从人人享有到人人公平享有。同时,通过建立有效的社会保障治理机制,实现全社会风险保障资源的优化配置,以使社会保障制度更加公平、更可持续、更有效率。

(本文系国家自然科学基金重大项目“代际均衡与多元共治——老龄社会的社会支持体系研究”(71490733)阶段性成果)

(作者:何文炯,中国社会保障学会副会长,浙江大学民生保障与公共治理研究中心主任、教授。文章来源:《中国社会科学报》20181218日)